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REFLEXIONS JURIDIQUES - Seigneuriage privé

L'interdiction de la "planche à billet publique" est-elle conforme à la constitution française ?
Et qu'en est-il du privilège d'émission monétaire des banques ?


L'article 25 de la loi 73-7 du 3 janvier 1973 sur la Banque de France stipule :

Le trésor public ne peut être présentateur de ses propres effets à l'escompte de la Banque de France.

Les "effets du Trésor"
désignent les rentes, les obligations, les bons du Trésor, ... émis et garantis par les pouvoirs publics.
L' "escompte" de la Banque centrale est le rachat par celle-ci de titres (de créances) au moyen
de monnaie fiduciaire (billets et pièces).

L'article 25 peut donc s'interpréter ainsi,
dans des termes plus intelligibles au commun des mortels :
"Les institutions de l'
État ne peuvent échanger auprès de la Banque de France (contre de la monnaie fiduciaire) des titres émis et garantis par elles."

Le texte de la loi 73-7 du 3 janvier 1973 est consultable ici :
file/JO197300165.pdf   file/JO197300166.pdf  file/JO197300167.pdf

Source : Légifrance: http://www.legifrance.gouv.fr/./rechTexte.do?reprise=true&page=1
Page d'accueil --> rubrique Les autres textes législatifs et règlementaires  -->  Entrées :  nature : "loi" / numéro : "73-7"   --> cliquer sur "fac-similé".

Cette loi fut par la suite modifiée, et ses dispositions furent déplacées dans le code monétaire et financier. Mais celles qui nous concernent ici ont été conservées dans leur substance depuis 1973.

Nous donnerions sans aucun doute dans le révisionnisme en affirmant que la contre-révolution silencieuse dont nous parlons, survenue en France en 1973, était une première historique. Pour relativiser fortement ce jugement, il suffit par exemple de rappeler que la Banque de France était, à sa fondation, une entreprise privée...
Nous préfèrerons dire que la gravité de l'évènement s'apprécie au regard de la qualité du régime politique à l'heure à laquelle il se produit. (C'est en même temps sur cette qualité que nous nous interrogeons.) Les deux évènements auxquels on s'intéresse ici, survenus en 1973 et en 1993, s'inscrivent dans le régime français toujours en vigueur, la Ve République.
Le développement de l'Union européenne a changé les choses, et le traité de Maastricht est, en ce qui nous concerne, un tournant majeur. Mais en 1973, cette dimension de notre régime n'existait pas encore. La mention n'a plus guère d'importance, mais si on en juge par l'émergence, peu après cette date, de nombreux thuriféraires du néolibéralisme dans les institutions les plus visibles, il n'est pas improbable qu'elle ait été ainsi préparée (les "coups d'État", de nos jours et dans "le monde libre" ne se font jamais que par étapes et par imbrications habiles : le temps que le grand nombre des élus - sans parler des citoyens - comprennent la portée des décisions prises, plusieurs wagons sont passés ; n'ayant plus guère de droit d'initiative, ils ne risquent guère de rattraper le train).

Discuter de la constitutionnalité d'une loi, cela ne signifie pas discuter, ni même commenter, les décisions du Conseil constitutionnel. Celui-ci exerce un pan (bien spécifique) du pouvoir judiciaire et, en France, "on ne commente pas une décision de justice". Nous n'avons de toutes manières aucune envie de le faire, non seulement parce que nous ne voyons pas matière à critique dans la décision que nous allons citer, mais parce qu'il nous suffit bien de nous en tenir à placer cette décision dans son contexte.

Avant d'y venir, revenons-en à
loi 73-7 du 3 janvier 1973 pour en évoquer les autres dispositions majeures.

L'article 19 de la loi stipule : "Les conditions dans lesquelles l'État peut obtenir de la Banque des avances et des prêts sont fixées par des conventions passées entre le ministre de l'économie et des finances et le gouverneur, autorisées par le conseil général [de la Banque]. Ces conventions doivent être approuvées par le Parlement."

Se faisant l'avocat du diable, on pourrait demander : qu'est ce qui aurait interdit, ponctuellement, un gouvernement et sa majorité parlementaire de fixer ces conditions de telle sorte qu'il s'agisse de prêts à taux zéro ?
Laissons de côté l'article 25 : cette option est
vraisemblablement incompatible avec, mais le verbiage rend le constat moins évident. (On pourrait toujours imaginer que de futures dispositions mettent en place un système de "planche à billets publique" défini de telle sorte qu'il contourne cette disposition, laquelle passe notamment par le Trésor public.)
Comme souvent lorsqu'il s'agit de dispositions essentielles, la première réponse est à chercher du côté de l'affectation du droit d'initiative : disposer sans jamais pouvoir proposer, cela limite beaucoup le pouvoir d'agir... (c'est le cas pour l'ensemble de nos représentants élus dans toutes les matières relevant des compétences de l'Union européenne.) Donc, pour qu'une telle décision soit prise, il fallait déjà que le banquier central soit disposé à la proposer lui-même... Il s'agissait donc bien, vraisemblablement, de rendre impossible l'usage, même occasionnel de la "planche à billet publique", ou, plus rigoureusement, de sortir franchement ce levier du contrôle politique.

D'après cette loi, le Parlement n'a plus d'autre occasion d'être sollicité que celle citée au paragraphe précédent, sinon par le fait que "Les opérations de la Banque sont régies par la législation commerciale" (art. 29).
Outre le fait que le Parlement perd toute initiative, il n'est pas même consulté, et surtout, les mandataires ne lui rendent pas de compte en cours ou en fin d'exercice (exposer le bilan annuel de sa politique et de sa gestion ne signifie pas rendre des comptes, mécanisme qui suppose une responsabilité politique vis-à-vis de celui à qui on rapporte ses décisions).

Le taux et autres conditions de l'escompte (art. 24 et 26) et les opérations de la Banque "sur le marché" (art. 28) sont du ressort du conseil général de la Banque de France.

Le gouverneur administre la Banque de France et la
dirige avec ses sous-gouverneurs ; ils décident avec le conseil. Le censeur et son suppléant, ont un pouvoir de censure sur les décisions du conseil. (art. 16) Tous ces gens émanent du gouvernement : le gouverneur et les sous-gouverneurs sont "nommés par décret en conseil des ministres" (art. 10, 13), de même que les membres Conseil, à l'exception d'une minorité d'entre eux, qui émanent de toutes manières du gouvernement de la Banque ; le censeur et son suppléant, sont "nommés par le ministre de l'économie et des finances" (art. 13).

Citons quatre des articles de
la Constitution indiqués par la saisine de députés et de sénateurs, et examinés par le Conseil Constitutionnel suite au recours déposé avant promulgation de la loi n° 93-980 du 4 août 1993 relative au statut de la Banque de France et à l'activité et au contrôle des établissements de crédit (http://admi.net/jo/19930806/ECOX9300075L.html), votée en application du traité de Maastricht. Cette loi reprenait notamment (à l'identique, mais sous une autre formulation) l'article 25 de la loi du 3 janvier 1973.

L'article 34 stipule : "La loi est votée par le Parlement. [Elle] fixe les règles concernant : [...] le régime d'émission de la monnaie."
L'article 3 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 (partie intégrante de la Constitution) dit :
"Le principe de toute Souveraineté réside essentiellement dans la Nation. Nul corps, nul individu ne peut exercer d'autorité qui n'en émane expressément."
L'article 20 de la Constitution dit : "Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation."
L'article 21 indique : "Le Premier Ministre dirige l'action du Gouvernement[...] Il assure l'exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l'article 13 [ndlr : prérogatives du Président de la République], il exerce le pouvoir règlementaire [...]"

Les deux premiers articles renvoient aux pouvoirs du Parlement en matière législative, et à la primauté de celui-ci, qui est élu par le peuple, notamment celle de l'Assemblée nationale, élue au suffrage universel direct.
Le deuxième article renvoie aussi, dans le contexte de la saisine de 1993, au problème des transferts de souveraineté nationale à l'Union européenne.

Les deux articles suivants étaient également indiqués par la saisine au regard des transferts de souveraineté par le traité de Maastricht (sa mise en œuvre visée par cette loi). Ces dispositions nous intéressent donc ici sur un autre plan.

Nous sommes personnellement plus préoccupés par la souveraineté populaire que par la souveraineté nationale, et de ce point de vue la question renvoie surtout aux dispositions des traités européens en matière de contrôle du gouvernement par les représentants élus, et de bonne séparation des pouvoirs entre la Banque centrale et les autres institutions. Une "séparation" qui ne signifie certainement pas une simple indépendance statutaire : cette notion découle de la sentence de Montesquieu, "il faut que par la disposition des choses le pouvoir arrête le pouvoir" ; rendre un pouvoir constitué indépendant de tous les autres, c'est justement l'assurance de le mettre, et nous tous avec, à la merci de pouvoirs privés (en l'occurrence, les banques, la haute finance, ...) ; comme le dit Étienne Chouard, contrairement à l'idée répandue, une Constitution ne crée pas tant de pouvoirs – les pouvoirs se développent naturellement – qu'elle installe des limitations de pouvoirs.
Nous n'irons pas plus loin ici, sur la question du statut de la Banque centrale (qui concerne ce que nous préférons appeler l'Institut d'émission monétaire, mais également les pouvoirs de contrôle du crédit bancaire). C'est une question qui mérite bien un volet entier à lui seul, d'une part parce que cela demande une réflexion large sur les institutions démocratiques, d'autre part car le sujet ne peut être traité sans prendre en compte la question de la structure juridique de l'Europe.


La décision de 1993 du Conseil constitutionnel reconnait que la politique monétaire est partie intégrante de la politique de la Nation, donc relève des prérogatives du gouvernement. Mais en 1993, rien ne permit de statuer vraiment (n'obligea le Conseil constitutionnel à le faire) quant à la question de l'organisation des pouvoirs dans l'Union européenne puisque le traité de Maastricht, bien que ratifié l'année précédente, n'était pas entré en vigueur (du moins pour les dispositions concernées ici), faute de réciprocité effective à cette date des engagements des différents États parties au traité (cf. article 55 de la Constitution).

Précisons tout de même un aspect général, dont les citoyens semblent très peu conscients, qui ressort des décisions du Conseil constitutionnel (voir notamment la Décision n° 2007-560 DC - 20 décembre 2007 - http://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2007/2007560/20075560dc.htm) s'agissant des transferts de souveraineté : rien n'impose que les dispositions d'un traité international respectent, dans une matière donnée, les modes de décision interne (au plan national) tels qu'ils sont définis par la Constitution, l'essentiel est que la Constitution française soit modifiée, en mentionnant simplement l'adhésion de la France audit traité. Cela n'importe pas même que la constitution continue d'attribuer des pouvoirs à des institutions françaises alors que ceux-ci n'existent plus : le législateur français continuera d'écrire les lois relatives au régime d'émission de la monnaie, ... sauf que ces lois s'en tiendront à transposer des décisions qui ne sont pas les siennes.

L'article 3 de la loi du 4 août 1993, qui reprend sous une autre formulation les dispositions de l'article 25 de la loi du 3 janvier 1973, est déclaré conforme à la constitution, considérant qu' « aux termes de l'article 34 de la Constitution, dans l'exercice de [sa] compétence, il était loisible au législateur de décider […] par l'article 3 de la loi d'interdire à [la Banque de France] de consentir des découverts ou d'accorder des crédits au Trésor public ou à tout autre organisme ou entreprise publics ainsi que d'acquérir directement des titres de leur dette ».

Nous constatons que
les sénateurs et députés auteurs de la double saisine du Conseil constitutionnel n’avaient invoqué de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 (DDHC) que son article 3. Ce manifestement avec comme préoccupation principale de conserver leurs prérogatives (dans le contexte de l'Union européenne). Cela est louable, car ce sont nos représentants et la primauté du pouvoir législatif confiée des représentants est une chose fondamentale. Ce qui nous semble l'être moins, c'est qu'ils n'ont pas fait valoir certaines des autres dispositions de la DDHC. Ils n’ont invoqué :

- ni son article 5, qui stipule « La Loi n'a le droit de défendre que les actions nuisibles à la Société ».
On serait pourtant bien en peine de démontrer que l'interdiction de la "planche à billets publique" est nuisible à la société...
Laissons de côté maintes explications techniques qui sont mieux traitées ailleurs ; on pourra évoquer le risque de l'hyperinflation qui, elle, nuit assurément à la société entière. Dans ce cas, quitte à créer de la monnaie, si c'est nécessaire (et il semble que le consensus est clair sur ce point), en matière d'interdiction, le bons sens incite à songer d'abord aux instances qui ne sont pas sous contrôle politique, et ensuite à chercher à contrôler au mieux les pouvoirs politiques chargés de créer la monnaie et d'en disposer. Leur interdire les choses en bloc ne peut de toutes manières pas être une base acceptable.
Le principe énoncé par cet article nous parait être un fondement essentiel des régimes constitutionnels. En effet, il exprime à la fois la primeur des libertés (ce que la loi n'interdit pas) et le fondement de l'état de droit sur les droits fondamentaux, un
fondement qui figure à l'article 16 de la DDHC au côté de la séparation des pouvoirs. Il s'agit là des droits fondamentaux des individus et de cela seulement : Hannah Arendt (L'impérialisme) insiste sur cet aspect, voyant dans le fait de fonder le droit sur l'intérêt de toute autre élément, fut-il la famille ou la nation, et même s'il s'agit de développer un tel droit en "cohabitation" avec le premier, une tendance propre à faire s'effondrer le régime constitutionnel. Autrement dit, de nature à engendrer la tyrannie. Cette considération, et le contexte dans laquelle nous l'évoquons, nous amène à mettre en évidence le problème fondamental, dans le régime contemporain, du développement d'un "droit des personnes morales" (des entreprises, en l'espèce).
Revenant au principe de l'article 5, on pourra s'interroger notamment sur la portée et la légitimité de deux autres formes d'interdiction légales : celle, inconditionnelle et clairement édictée par l'UE (et tous les autres pays ou presque) des entraves à la libre circulation des capitaux (y compris ceux mobilisés par des entreprises) ; celle des services publics (là, le "législateur" européen a été bien plus subtil dans la rédaction, non seulement dans le choix du verbiage mais dans l'enchevêtrement des dispositions institutionnelles)... Il est à noter qu'en ces "matières" (oui, on classe ainsi des groupements de juridictions qui concernent tous des humains, au final) la "loi" émane toujours de juridictions supérieures, systématiquement inaccessibles au contrôle des élus, invariablement soustraites à leur pouvoir d'initiative, ... et qu'en définitive, pour les raisons fondamentales que nous avons évoquées, ces "lois" qui mettent les autres au conditionnel, n'en sont pas.


- ni ses articles 12, 13 et 14, indiquant que « La
[...] force publique [...] est [...] instituée pour l'avantage de tous», que « Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable [et] doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés » et que « Tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée. »
Le "seigneuriage" public équivalant à un système de répartition fiscale... contrôlé par les pouvoirs publics, il faudrait que l'on explique comment justifier que l'on soustraie ce pouvoir aux seules instances politiques légitimes.
Tandis
que, la monnaie de crédit étant un autre système de répartition... contrôlé par un ensemble de pouvoirs privés et, "en dernier ressort" (...) par une institution désormais indépendante (des pouvoirs publics), il faudrait aussi que l'on nous explique...
Même si la Banque de France (y compris depuis qu'elle est affiliée au SEBC) verse à l'État un dividende et même des impôts sur les entreprises (un total d'environ 1.7 milliards d'€ en 2006, ce qui n'est pas négligeable, même si c'est très peu comparé aux intérêts perçus par les banques françaises sur la part des crédits non couverts), cela ne rentre certainement pas dans le cadre des dispositions de l'article 14. Autrement dit, ce n'est pas ainsi que les représentants du peuple peuvent décider du montant et de l'usage de cette partie de la fiscalité.

On évoquera pour finir les dispositions de deux autres articles de la DDHC, sans doute les plus connus de nos principes
fondamentaux, et qui permettent le plus directement d'apprécier ce que nous appelons le "privilège des banquiers" :

- l'article 6 « La Loi [...] doit être la même pour tous »
La Banque de France, tout en coupant aux institutions publiques "les vivres à 0% d'intérêt", peut bien (continuer d’) accorder "découverts" et "crédits" aux établissements financiers privés, contrairement aux institutions publiques, ce qui suppose, au-delà de la discrimination entre personnes morales, une discrimination entre individus.

- et, bien sûr, l’article 1er de la DDHC : «Les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits. Les distinctions sociales ne peuvent être fondées que sur l'utilité commune. » Sans doute trop énorme pour qu'on y songe.

Pourquoi ces députés et sénateurs n'ont-ils pas fait valoir ces principes ? Auraient-ils pu le faire ? Songer à le faire ? En 1973 ? En 1993 ?
Pour répondre à ces questions, on ne peut manquer de resituer dans le contexte historique ce qu'était alors la procédure de saisine du Conseil constitutionnel, et ce qu'était la conception générale (du moins, parmi les élites politiques et juridiques) du rôle du
Conseil constitutionnel.

Nous citons ci-dessous plusieurs extraits du livre de Bastien François (professeur de droit constitutionnel), Le régime politique de la Ve République (éd. La Découverte, 2006), relatifs au contrôle de constitutionnalité des lois et à son évolution depuis 1958.

« [A l'origine de la Ve République] la saisine du Conseil constitutionnel est doublement restreinte. Seules quatre autorités politiques (le Président de la République, les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat, le Premier ministre) peuvent saisir le Conseil et cette saisine ne peut intervenir que dans un délai bref, entre le vote et la promulgation de la loi (qui doit intervenir dans les quinze jours). La portée du contrôle de constitutionnalité est par ailleurs limitée puisque, dans l’esprit des constituants, le Préambule de la Constitution [ndlr : qui contient notre Charte de droits fondamentaux, inscrits notamment dans la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et dans le Préambule de la Constitution de 1946] [...] ne peut pas être utilisé par le Conseil constitutionnel pour fonder la censure d’une loi. » (p 47)
« Cette situation va commencer à changer lorsque le Conseil constitutionnel, en 1971, prend l’initiative de contrôler la constitutionnalité d’une loi au regard du Préambule de la Constitution [ndlr : recours relatif à la liberté d’association]. Les conséquences de cette décision du 16 juillet 1971 sont considérables. » (p 47)
« Le Conseil constitutionnel est aujourd'hui considéré comme une institution essentielle du régime de la Ve République. Il n'en a pas toujours été ainsi. [...] Certains constitutionnalistes vont alors évoquer l'existence d'un "principe de constitutionnalité", c'est à dire le principe d'une subordination généralisée de l'activité politique à la Constitution [...] Au cours des années 1980 [...] la cause semble entendue [...] » (p 101)
« La façon dont est posée, pendant les années 1970, dans les débats philosophiques, la question du totalitarisme [...] est ainsi directement au principe de la valorisation de l' "État de droit" et de l'importance désormais accordée aux "droits de l'homme" comme garantie juridique face au pouvoir. [...] la thématique de l'État de droit devient un point de ralliement commun de la droite libérale et de la gauche socialiste au début des années 1980. » (p 105)
« En 1974, à l'initiative du Président de la République nouvellement élu, Valéry Giscard d'Estaing, la Constitution va être révisée pour permettre à soixante députés ou soixante sénateurs de saisir le Conseil constitutionnel. » (p 50)
Le nombre annuel de saisines, qui oscillait entre 0 et 1 depuis 1958, passe brutalement à un niveau compris entre 5 et 18. (graphe p 51)
« […] le Conseil affine ses techniques de contrôle de la loi. Il se réserve dorénavant le droit d’apprécier la recevabilité des amendements ; il décide souvent de contrôler d’autres dispositions de la loi que celles qui lui sont explicitement soumises, et fait valoir des motifs d’inconstitutionnalité qui n’ont pas été évoqués par les auteurs de la saisine ; il se livre à une forme de contrôle d’opportunité en vérifiant si le législateur n’a pas fait une "erreur manifeste d’appréciation" en décidant de telle ou telle mesure ;
[…] » (p 51)
« […] désormais, la loi "n'exprime la volonté générale que dans le respect de la Constitution" (décision du 23 août 1985). » (p 52) « Le Conseil constitutionnel est désormais l'éminent protecteur des minorités politiques au Parlement, des droits de l'homme et, plus encore, le garant de l'État de droit. » (p 102) « [...] Le Conseil constitutionnel n'est plus simplement le censeur du gouvernement-législateur, il devient ainsi un élément central des rapports entre l'État et les citoyens [...] » (p 103)


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Date de création : 13/01/2008 @ 15:20
Dernière modification : 05/02/2008 @ 14:10
Catégorie : REFLEXIONS JURIDIQUES
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